A Mérték médiaszabályozási vitasorozatának következő állomása a médiapiac szabályozásának újragondolása. Nehéz piaci örökségek, szűkítendő hatósági mozgástér a frekvenciapályáztatás során, a valódi médiapiaci folyamatokra reagáló médiakoncentráció-korlátozás. Polyák Gábor összefoglalója.

A médiapiac szabályozása közvetlenül alakítja a médiavállalkozások gazdasági mozgásterét és a médiarendszer szerkezetét. Így nem csak az egyes médiapiaci szereplők által elérhető erőforrások mértékét befolyásolja, hanem hosszú távon a nyilvánosság működését meghatározó alapvető kereteket is. A médiarendszer szabályozói alakítása azokon a platformokon lehet a leghatékonyabb, amelyek az állam rendelkezési körébe tartozó műszaki kapacitásokat használnak. A műsorszolgáltatási célú frekvenciák elosztása nyilvánvalóan a legerőteljesebb és leghatékonyabb beavatkozás a piac szerkezetébe. Ez az eszköz azonban alapvetően az analóg műsorszóráshoz kapcsolódik, így jelenleg már csak a rádiós piacok alakítására alkalmas. A piacra lépés és a terjesztési kapacitásokhoz való hozzáférés feltételei a sokcsatornás platformokon – ide értve a digitális földfelszíni platformot – szintén befolyásolhatók, elsősorban meghatározott tartalomszolgáltatások kötelező továbbításának előírásával. A piacszabályozási eszközök között általánosan alkalmazott eszköz a médiakoncentráció korlátozása, ami a piacra lépési eljárás keretében és/vagy a médiapiaci tranzakciók ellenőrzése során biztosít beavatkozási lehetőséget a szabályozó részére a piac működésébe. A jogalkotó a médiapiaci bevételek felhasználásába is beavatkozhat, amire a korábbi és a jelenlegi médiatörvényekben egyaránt találunk példát, elsősorban a reklámbevételek meghatározott arányának hazai műsorkészítési célú felhasználásának előírásával. A közvetlen szabályozási eszközök mellett a médiaszolgáltatások számára előírt tartalmi elvárásoknak és korlátoknak, illetve azok számonkérésére kialakított eszköz- és intézményrendszernek is van piacalakító jelentősége.

A médiarendszer szerkezetét és a médiavállalkozások gazdasági mozgásterét befolyásoló szabályozás jelentős mértékben hat a médiakínálat sokszínűségére. A médiapiaci forrásokhoz való hozzáférés aránytalan korlátozása, illetve a médiavállalkozások sajátos terheinek aránytalan mértéke az egyes vállalkozásoknak a tartalombeszerzéshez és tartalom-előállításhoz rendelkezésre álló forrásait szűkíti. A médiarendszer szerkezetének alakítása jelentősen befolyásolja az egyes álláspontok esélyét a közönség, a nyilvánosság elérésére. A médiapiac szabályozása körébe sorolt eszközök ezért végső soron nem is gazdasági, hanem médiapolitikai célokat szolgálnak. A médiarendszer szereplőinek gazdasági mozgásterét a jogalkotó – demokratikus médiapolitikai kereteket feltételezve – annak érdekében alakítja sajátos médiajogi szabályokkal, hogy ezen keresztül a plurális médiarendszer, a sokszínű tartalomkínálat megvalósulását segítse elő. Éppen ezért az e szabályozási eszközökkel való visszaélés hosszú távon legalább olyan mértékben torzítja a nyilvánosságot, mint a médiatartalom túlzott, öncenzúrára kényszerítő szabályozása. A jelenlegi kormányzat médiapolitikájában éppen a médiapiac, a médiarendszer szerkezetét alakító beavatkozások adnak okot a legnagyobb aggodalomra.

A médiapiac szabályozásának az alkotmányos elvárások mellett a piaci realitásokat is figyelembe kell vennie. A szabályozás ugyanis működő piacokat érint, amelyek ráadásul nem is azonos szabályozási igényekkel rendelkeznek. A médiavállalkozások terheinek meghatározása során nem csak a gazdasági válság hatásaival kell számolni, hanem a televíziós piacon a szolgáltatók további elvándorlásának lehetőségével is. A rádiós piacon kialakult sajátos, a piac túlpolitizáltságából eredő szerkezeti problémák külön figyelmet igényelnek, és olyan jogállami megoldásokat, amelyek egyúttal megakadályozzák a piactorzulások hosszú távú rögzülését. A print és az online média piacának sajátos szabályozására a jövőben nem lesz szükség.

A magyar médiarendszer számos olyan adottsággal és örökölt problémával küzd, amire a szabályozásnak reagálnia kell, és ez egyben korlátozza más országok legjobb gyakorlatainak adaptálhatóságát.

Az első és legfontosabb jellemző a piac viszonylagosan kis mérete, ami erősen a méretgazdaságosság elérése és a konszolidáció irányába hajtja a piaci szereplőket. Ezt az elmúlt években felerősítették a gazdasági válság reklámpiaci hatásai. A konszolidáció azonban – legalábbis tulajdonosi szinten – éppen a sokszínűség ellen hat. Más iparágakhoz hasonlóan itt is hiányzik az erős és tradicionális magyar tulajdonosi réteg, amelyik a minőséget tekintené alapértéknek: az elmúlt két évtizedben felépült magyar tulajdonú médiabirodalmak nagyrészt politikai lojalitással értek el sikereket. Számos esetben nem a szakmai szempontok, hanem a rövidtávú politikai érdekek határozzák meg a működést. Elemzéseinkben arra mutattunk rá, hogy e folyamatok a rádiós piacon a piaci alapú működést az elmúlt években lényegében felszámolták, és hasonló folyamatok más piacokon is érzékelhetők. A rádiós piac a tartósan fennmaradó pályáztatási gyakorlat miatt hosszabb távon is a politikai befolyásolás lehetőségének leginkább kitett piac.

A függetlenséget leginkább a külföldi tulajdonban lévő erős médiavállalatoktól lehet elvárni, de egyrészt a magyarországi menedzsment éppúgy része lehet a magyarországi politikai játszmáknak, mint magyar tulajdonos esetében, másrészt a külföldi befektető elsősorban pénzügyi eredményeket vár el a leányvállalatoktól, nem pedig némileg megfoghatatlan függetlenséget és szakmaiságot. A külföldi szakmai befektetőket ráadásul folyamatosan meg kell győzni arról, hogy tevékenységüket jogi értelemben is Magyarországon, a magyar médiaszabályozás alapján végezzék. Minél kevésbé kötődnek az egyes szolgáltatók és vállalkozások Magyarországhoz, annál kevésbé képes a médiapolitika a legitim célkitűzéseit hatékonyan megvalósítani, és a piacon maradó szereplők esetében pedig annál erőteljesebb lesz a gazdasági és a politikai érdekek közötti összefonódás.

Az állam hirdetési felületek vásárlásával segíti a baráti médiumokat, de a kormányzatnak vannak más eszközei is arra, hogy segítsen vagy éppen ellehetetlenítsen médiavállalatokat. Jó példa erre a 2013 tavaszán nyilvánosságra hozott reklámadó terve, amely néhány médiumot, elsősorban a német tulajdonban lévő RTL Klub Zrt-t aránytalanul sújtott volna, ezzel párhuzamosan segítette volna a csatorna versenytársait.

A médiapolitikának segítenie kell abban, hogy a médiavállalatok és az állami szféra között partneri, szakmaiságon alapuló viszony alakuljon ki, ne pedig a háttér megállapodások és a kölcsönös előnyök rendszere határozza meg a piacszabályozási döntéseket. Jelenleg sajnos az állam nem segíti a független és minőségi tartalomszolgáltatást, hanem kifejezetten olyan környezetet teremt, amelyben a médiavállalatok kiszolgáltatottak és túlélésük érdekében kénytelenek részt venni a politikai játszmákban. A médiavállalkozásokra leginkább a konfliktuskerülő magatartás jellemző, igyekeznek elkerülni az állammal való konfrontációt. A kiszámítható és korrekt médiapolitika egyik jele lenne, ha az elmúlt években külföldi székhelyre költözött televíziós médiaszolgáltatók visszatérnének a magyar joghatóság alá, ez azt mutatná, hogy a magyar szabályozás minősége, kiszámíthatósága versenyképes lenne más európai országokéval.

A műsorterjesztés piacán az elmúlt években viszonylag élénk verseny jött létre, a digitális átállással minden háztartás számára elérhetővé a különböző sokcsatornás műsorterjesztési platformok közötti választás lehetősége is. E piacot néhány, saját tartalomszolgáltatásokat is működtető, jellemezően több platformot üzemeltető, kiterjedt infrastruktúrával és ügyfélkörrel működő vállalkozás dominálja. Az egész iparágat sújtják a távközlési szektort érintő különadók, ami szükségszerűen visszafogja az innovációkat. A kis műsorterjesztők piaci helyzetét tovább nehezíti a vertikális integráció, így a tartalmak beszerzéséről sokszor a konkurens terjesztőkkel kell tárgyalniuk.

Összességében az elmúlt években a magyar médiapiac megítélésünk szerint igen kedvezőtlen irányba fejlődött. A fenti folyamatok mind a gazdasági fenntarthatóságot, mind a plurális médiarendszer működését veszélyeztetik.

A médiapiac szabályozásával kapcsolatos koncepciónk főbb elemei:

  • Eddigi vitaanyagainkkal összhangban a jogalkalmazó mérlegelési mozgásterének lehető legszűkebbre szabását, a lehető legkiszámíthatóbb szabályozási környezet kialakítását tartottuk szem előtt. A vitaanyag írása során az is világossá vált, hogy a piaci szereplőkkel való mélyebb konzultáció nélkül számos részletszabály nem dolgozható ki; a vitaanyag ezért a korábbiakhoz képest több kérdést hagy nyitva.
  • A piacra lépés szabályozásával kapcsolatban a sajtótermékek önkéntes bejelentését, illetve a rádiós frekvenciák pályáztatását emeli ki a vitaanyag. Az önkéntes nyilvántartásba vételi lehetőség célja, hogy mindazok a szolgáltatók, amelyek élni szeretnének az újságírókra vonatkozó jogi garanciákkal, ezen a módon egyértelművé tehessék ezt a szándékot. A rádiós pályázatokat a jelenleginél kötöttebb, a hatóság és a piaci szereplők számára egyaránt kisebb rugalmasságot biztosító, ugyanakkor egyszerűbb és kiszámíthatóbb eljárásban javasoljuk lefolytatni. A vitaanyagban vázolt pályáztatás hosszabb időtávra meghatározott frekvenciagazdálkodási terv alapján, kizárólag objektív, mérhető értékelési szempontok mentén zajlik, és a pályázati eljárásban kialakított működési feltételektől való eltérésre nagyon szűk körben ad lehetőséget. Közösségi műsorszolgáltatóként kizárólag helyi szolgáltatások működhetnek, terjeszkedési lehetőség nélkül.
  • Egyszerűsíteni és szűkíteni javasoljuk a műsorterjesztőket terhelő továbbítási kötelezettségeket, amelyek álláspontunk szerint kizárólag a közszolgálati médiaszolgáltatás meghatározott szolgáltatásaira, valamint a helyi közösségi szolgáltatásokra terjednek ki. Mivel a tartalomszolgáltatók és a műsorterjesztők közötti viszony teljes részletességgel nem szabályozható törvényi szinten, ezért a továbbítási kötelezettséggel kapcsolatban felmerülő viták rendezésére a jövőben is fenntartanánk egy vitarendező fórumot, a távközlési hatóság és a médiafelügyeleti szerv által delegált tagokból.
  • A médiakoncentráció korlátozásában is a jelenleginél kiszámíthatóbb megoldásokat javasolunk. A televíziós piacon a közönségarány alapján meghatározott beavatkozási küszöböt fenntarthatónak látjuk. Azonban a beavatkozási küszöb elérése esetére egyetlen, mérlegelés nélkül alkalmazható, könnyen ellenőrizhető – bár piaci és médiapolitikai szempontból nem optimális eszközt – helyeznénk kilátásba, nevezetesen a legkisebb nézettségű szolgáltatás elidegenítését. A különböző médiapiacokon átnyúló koncentráció korlátozásában visszatérnénk a számszerűen meghatározott tulajdonosi korlátokhoz, azzal, hogy a piacon látható, a politikailag motivált médiavállalkozások által követett kereszttulajdonlási – és azzal együtt keresztfinanszírozási – folyamatok visszaszorításának fontos eszköze az állami reklámköltések átláthatóvá tétele is. A műsorterjesztési és a tartalomszolgáltatási piac közötti vertikális koncentráció korlátozása helyett a terjesztési kapacitásokhoz és a tartalomszolgáltatásokhoz való diszkriminációmentes hozzáférés feltételeinek kialakítását javasoljuk. A médiahatóság versenyjogi eljárásokba való olyan bevonását, amely a versenyhatóságra kötelező döntésben végződik, megszüntetni javasoljuk, nyitva hagyva a pluralizmus mérésének megfelelő módszertanáról folytatott nyilvános vita lehetőségét.

A teljes vitaanyag letölthető honlapunkról. Visszajelzéseiket, észrevételeiket, kérdéseiket közzétehetik a Mérték és a Független Médiaközpont honlapján és Facebook-oldalán.